2020年2月5日，文化和旅游部办公厅印发了《关于暂退部分旅游服务质量保证金支持旅行社应对经营困难的通知》。《通知》中明确，暂退范围为全国所有已依法交纳保证金、领取旅行社业务经营许可证的旅行社，暂退标准为现有交纳数额的80%。自通知印发之日起两年内，接受暂退保证金的各旅行社应在2022年2月5日前将本次暂退的保证金如数交还。
现在是2021年2月，按照相关规定，只有一年时间，各旅行社就要将暂退的保证金再次全部交还。
旅游服务质量保证金（以下简称‘旅游质保金’）是指由旅行社缴纳，旅游行政管理部门管理，用于保障旅游者权益的专用款项。1995年1月1日，国家旅游局发布《旅行社质量保证金暂行规定》及其实施细则。1997年3月27日，国家旅游局发布《旅行社质量保证金赔偿办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》，逐步形成了比较规范、具有较强操作性的一项管理制度。
近些年，旅游业界关于推动旅游质保金制度改革的讨论此起彼伏，包括要求取消质保金的意见。作为一名老旅游人，我赞成对旅游质保金制度进行改革，疫情更是一支催化剂。
一，为什么要改革旅游质保金？
2003年非典期间，国务院相关主管部门就暂退过旅行社质保金。2003年5月16日，国家旅游局、财政部联合下发《关于暂时退还旅行社部分质量保证金的通知》。《通知》明确，旅行社质量保证金的退还标准是，只经营入境旅游业务的国际旅行社退还40万元质量保证金；同时经营出境旅游业务的国际旅行社退还100万元质量保证金。国内旅行社质量保证金的退还额度及办法，各地可参照本通知要求并结合当地实际确定，并报国家旅游局备案。
退还的旅行社质量保证金使用期限是：2003年6月30日至2004年12月31日。各级旅游管理部门应于2003年6月30日前完成旅行社部分质量保证金退还工作；接受退还保证金的各旅行社应在2004年12月31日前将本次退还的部分质量保证金如数缴还。
与新冠疫情相比，2003年非典疫情持续的时间短、涉及的地域少，退还质保金对旅行社企业恢复经营确实起到了重要作用。本轮退还旅行社质保金确实缓解了点旅行社的压力，但效果非常有限，甚至可以说杯水车薪。
与非典疫情相比，我们必须要承认新冠疫情对旅游业的冲击要大得多。
第一，新冠疫情导致停工停产，退还质保金的金额与企业损失相比显得杯水车薪。2020年1月24日，文化和旅游部办公厅下发《文化和旅游部办公厅关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》，要求即日起全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品。
2020年7月14日跨省游恢复，但入冬后一波疫情来袭，呈现多点爆发，聚集爆发，多代感染的状况。每年的春节都是旅行社的旺季，而今年春节各地政府号召就地过年，旅行社当然就只能关门歇业。据文旅部统计，截至2020年12月31日，第四季度全国旅行社总数为40682家。在这4万余家旅行社中，多数是“小、散、弱”，这些年行业价格竞争，家家都没有多少“余粮”，更何况疫情突发，退回来的质保金用于给游客退团退款还不够呢，拿什么来救活企业？
第二，新冠疫情持续时间长，对旅游行业及从业人员影响较大。正如著名旅游专家魏小安所言，旅游是受疫情影响最大的行业，可以说进入深度衰退。世界旅游组织预计，2020年全球国际旅游总人次同比减少8.5亿至11亿人次，造成9100亿至12000亿美元的经济损失，并威胁1亿至1.2亿个直接与旅游业相关的工作岗位。这是1950年以来，世界旅游业经历的最严重的一次危机，世界国际旅游业倒退30年。
第三，新冠疫情已蔓延全球，对人类造成的影响远超想象。据世界卫生组织的统计数据，截止2021年2月23日，全球新冠肺炎累计确诊病例达到1.11亿例；累计死亡病例达到246万例。疫情以来，各国政府采取封城、居家等防控措施限制人员流动，虽然已经开始注射新冠疫苗，但仍未出现根本性好转迹象，且病毒还在不断变异，这就意味着，在一个相当长的时期内面临人类与病毒共存的局面。
产业发展形势越复杂，越要呼唤改革红利，真正实现危中求机、转危为机。当前旅行社经营依旧十分艰难，一年时间的旅行社经营恢复到何种程度也是需要考虑的。而出境游开放未有日期，但质保金的缴纳比例是根据出境社资质有无而有很大不同的。
自1995年1月1日起，旅行社质量保证金制度已走过了26个年头，这个期间业内外关于改革质保金制度的争论一直都没有停止过，包括要求取消质保金的意见。
我想说的是，任何一项制度的出台都有当时的历史背景，我们既要看到积极的一面，也要正视问题的存在。比如，2009年修改旅行社条例时，针对2003年非典退还旅行社质保金中出现的问题，将缴纳方式由交给所在地旅游主管部门，改为交给旅行社注册地开户银行。再比如，一些省区市旅游主管部门规定，旅行社经营满两年没有发生违规问题，可以申请退还50%的质量保证金，实际上本次退还质量保证金对这样的企业，退回来的只有30%。
二，如何改革旅游质保金？
文旅部部长胡和平2021年2月8日在《人民日报》发文强调，推进文化和旅游领域“放管服”改革，深化重点领域和关键环节改革，放宽市场准入，促进公平竞争，保护知识产权，营造市场化、法治化、国际化营商环境，激发文化和旅游市场主体创新创造活力。
那么，当前形势下，旅游质保金制度如何改革才是科学的、合理的、健康的？
我认为，应该坚持按照“加强对旅行社服务质量的监督和管理，保护旅游者的合法权益，保障旅行社规范经营，维护我国旅游业声誉，按照旅行社的经营特点，参照国际惯例”等原则，对旅行社质量保证金制度进行深化改革。我们需要探讨的是如何在保证旅游者合法权益的同时，又能化解旅行社企业的经营风险和压力，进一步优化制度设计。
近段时间，我结合以往的工作经验，也通过不同途径与不少业界资深人士进行了深入探讨交流，形成了一些基本建议。
思路一，对旅行社质量保证金实行动态管理。总结省区市的工作实践和成功经验，在旅行社条例中明确哪些情形之下可以退还质量保证金，退还多少比例，把质量保证金变成一种激励企业的手段，而不是一种临时救急的措施，包括是否可以考虑可以根据投诉率、游客满意度等指标对旅行社质保金进行浮动缴纳，以实现对高质量发展的价值引导，这对于一些力图做大做强的规模旅行社还是有意义的。
思路二，对旅行社质量保证金实行险种管理。在防范和化解风险方面，保险机构具备天然优势和成熟的机制。事实上，旅行社责任险为转嫁旅游过程中出现的相关风险就发挥了很大作用，倒是质保金发挥的作用极其有限。用保险保函替代现行缴纳保证金方式，可以实现协助政府管理、辅助社会治理，缓解社会矛盾的目的。目前国家海公关税、建筑工程履约保证、投标保证、农民工支付保证、司法领域诉讼保全保证等，均已实现了保险保函模式。
思路三，对旅行社质量保证金实行税种管理。借鉴香港征收“旅游印花税”的做法，1988年，香港旅游业议会成立了《香港旅游业议会储备基金》，1993年根据《旅行代理商条例》成立“旅游业赔偿基金”。赔偿基金的主要用途：一是游客在参团过程中受到的损失，包括游客因旅行代理商倒闭而受到的损失；二是游客旅游期间参加旅行代理商提供或举办的活动时受伤或身亡而产生的费用，包括医疗及亲人前往事发地探望等费用。
四十年中国旅游业的茁壮成长，就是在不断深化改革中获得巨大的发展动能。疫情之下，旅游业需要如胡和平部长所言“深化重点领域和关键环节改革”，我认为，深化旅游服务质量保证金改革就是其中之一。（原题《彭志凯：旅游质保金制度当前是否需要改革？如何改革？》作者：原国家旅游局监管司司长）
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