张辉：中国旅游高质量发展，需要回答16个问题

【品橙旅游】全国旅游发展大会5月17日在京召开，这次会议是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议。会上传达了习近平总书记对旅游工作的重要指示。总书记既充分肯定改革开放特别是党的十八大以来旅游工作取得的显著成绩，又对加快建设旅游强国、推动旅游业高质量发展进行了全面部署、提出明确要求。笔者认为，结合当前我国旅游发展的现象和问题，要加快旅游强国建设，推动我国旅游高质量发展，需要回答以下16个问题，需要我们提出解决方案。

文化和旅游部组建后，国家基于旅游发展的现实，提出了“以文塑旅”发展方向，可以说，这个方向不仅符合我国旅游发展实际，也符合世界旅游发展趋势。“以文塑旅”的目标并不是将旅游叫成文旅，用“文旅”这个词语替代“旅游”，而是强化旅游的文化目的，构建有文化目的的旅游体系才是“以文塑旅”的实质。然而，近年来，在旅游领域，一说到旅游就是文旅，文旅目的地、文旅项目、文旅产品、文旅产业、文旅规划、文旅企业等等。应该说，文化和旅游是两种不同的社会现象，文化有文化自身发展的规律，旅游有旅游自身运动的规律，将二者放在同一个语境下来认识，必然会弱化我们对旅游发展本质的认识，比如，旅游强调的是空间经济关系、空间旅游形态、旅游产业链组合、旅游线型及点状组合、旅游要素配置与独立化发展等。因此，推动我国旅游高质量发展，必须从认识旅游本质出发，它是旅游，不是文旅。

旅游是现代人的生活方式，是工业化和城市化发展的一种消费现象。要满足社会环境下人们的旅游需要，旅游目的地开发出来的旅游产品和旅游项目，必须能够吸引人，也就是必须是有意思的旅游产品和项目。近年来，我国各地通过旅游地的建设，开发了多种旅游项目和产品，通过旅游新场景、新玩法、新体验，吸引了众多旅游者前来旅游，有意思的旅游成为各地旅游发展所关注的问题。然而，近两年，我国出现一些网红地区的旅游，虽然是有意思的旅游，但是无论从文化角度不是从经济的角度，是没有实质意义的旅游。如果我国旅游的发展都朝这个方向演变，“以文塑旅”的目标如何实现？旅游赋能社会经济发展的目标如何实现？旅游化发展方式如何推进？因此，旅游强国建设以及旅游高质量发展，必须使我国的旅游既要有意思，更要有意义，使我国旅游成为“服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”的重要领域。

习近平总书记在对旅游工作的重要指示指出，旅游业日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。旅游业是民生产业科学论断的提出，是新时期旅游业的新定位。这个新定位对我国旅游发展意味着什么？在经济领域，国家对涉及的民生产业给予高度重视，往往是借助于国家层面的一系列产业政策，推动其持续、稳定和高效发展。对于民生产业，国家是有底线思维的，旅游作为民生产业，它的底线思维是什么呢？笔者认为，有两个重要底线，一个是面对大众的旅游规模及形态，要构建一个为满足旅游消费需求的旅游空间体系，这涉及到国土空间功能规划问题，旅游用地功能要在国土空间规划中有所体现。大尺度的国家度假地建设和各种不同旅游空间形态，如景区、度假区、休闲街区、旅游营地、旅游综合体和旅游基地，必须有国土功能规划保证，才能有效地推动旅游民生产业高质量发展；另一个是要对旅游所涉及的各种要素、各种业态、不同的旅游形态和不同的市场主体，通过不同的产业政策促进其持续发展。我国旅游高质量发展的态势，保住这两个底线至关重要。

从2022年起，我国国内旅游需求快速恢复，旅游人数不断放大并呈现出多种旅游热点，如村超、特种兵旅游、国服汉服潮、街区热、博物馆热、哈尔滨火，这些旅游现象在短期内集中爆发，充分体现了经济学的“口红效应”。在经济弱周期的影响下，人们的经济选择必然会从房产、个人投资需求转向健康、旅游消费需求，旅游成为消费领域的一个亮点。国内出游人次大大超过了2019年的水平充分说明了这个问题。受经济弱周期、实际收入下降和预期降低的影响，对于普通民众来说，必然通过降低旅游消费水平来换取增加旅游出游频次。旅游“旺丁不旺财”的现象，正是宏观经济“口红效应”和旅游经济“口红效应”作用下的真实反映。旅游是国民经济的晴雨表，从宏观经济来说，旅游人数超常规的增长以及旅游消费水平大幅降低，未必是好事，说明我国经济还处在弱周期阶段。当下，只有旅游的“口红效应”减弱，旅游市场回归常态，旅游消费得以持续性恢复，我国旅游高质量发展才会有坚实的基础。

从观光旅游时代走向度假旅游时代，是世界旅游发展的基本规律。观光旅游时代有六个主要特征：分别是旅游要素组合化、点线旅游体系、体能型旅游形态、景区旅游空间、旅行社高度控制力和旅游组织团队化。种种迹象表明，我国正在步入度假旅游时代，因为支撑观光旅游时代的六个特征在弱化。旅游要素加速独立化、板块旅游体系的形成、技能型旅游兴起、目的地旅游空间、旅行社影响力下降、散客市场成为主体，标志着我国度假旅游时代的到来。面对度假旅游时代的新需求，如何从需求侧和供给侧双向发力，构建以度假旅游为核心的空间体系、产品体系和产业体系，是一个急迫解决的问题。如大尺度国家度假地和区域度假地的建设、与度假旅游相关的旅游交通体系建设、技能型旅游业态构建、户外运动与基地的建设等等。近年来，通过旅游集聚效应，已经初步形成了渤海湾、沿太湖、海南等国家度假地的空间格局，都市区划下也形成数量众多的乡村度假地空间格局。大尺度的国家度假地和乡村度假地框架，将会改变我国旅游空间的基本走向。只有形成与度假旅游时代相适应的旅游体系，我国旅游高质量才会有发展的基础。

旅游的基本属性包括经济属性、文化属性和社会属性。在先前旅游发展中，我们更强调旅游的经济属性，很少关注其所具有的社会属性和文化属性。旅游不仅是一种生活方式，更是一种学习方式和成长方式。习近平总书记指出：“中华民族自古就把旅游与读书结合在一起，崇尚读万卷书，行万里路”。在现代旅游发展阶段，世界各国特别是世界文化大国，在旅游发展中，除了将旅游作为一种生活方式以外，更重视将旅游作为一种重要的学习方式和成长方式来加以推广。人在一生不同的发展阶段，旅游所起的作用和功能是不同的。对成年人来说，旅游是一种生活方式，对青年人来说，旅游是一种成长方式，对少年人来说，旅游是一种学习方式。旅游从经济属性向社会和文化属性延伸，从人的生活方式向学习方式和成长方式转变，既是大众旅游发展的表现，也是一个国家旅游发展成熟与否的重要标志。旅游的高质量发展，就是在发展具有生活方式的旅游项目和旅游产品的同时，开发与建设具有学习方式和成长方式的旅游项目与产品，因此，构建旅游“三式”的发展格局，形成旅游“三式”共同发展态势，是我国旅游高质量发展不可或缺的内容。

2023年以来，我国旅游市场快速恢复，旅游成为消费领域的最大亮点。淄博烧烤、天水麻辣烫、王婆说媒等旅游网红成为全国热点话题，引起了社会的广泛关注。个别地区旅游网红现象，是Z世代旅游市场主体、情绪价值旅游选择、生活化旅游要素强化、网络新媒体有效传播以及地方政府强力主导共同作用下形成的现象，由于旅游网红可以在短期引起地区旅游的社会关注，并能给地区旅游带来更多的旅游流量，打造旅游网红，便成为近年地方旅游工作的重心。应该说，短期的旅游网红是我国旅游市场变异的结果，是Z世代的市场、三年疫情的情绪释放、生活化的旅游要素强化三种力量作用下的产物，并不是我国常态化的市场反应，也不代表我国旅游市场未来的发展，旅游目的地不是仅仅依靠制造网红来实现。世界成熟旅游目的地像巴黎、伦敦、罗马、巴厘岛、克里特、巴塞罗那、纽约、里斯本、东京、悉尼，国内成熟的旅游目的地像上海、北京、苏州、杭州、深圳、南京、重庆、西安、成都，并不是通过网红得到市场认可的。地方在旅游目的地建设方面，要依据旅游的基本规律，按照旅游目的地构成的核心要素、服务要素和管理水平，持续建设和全面提升，这样才能有效地推动我国旅游目的地高质量发展。

新质生产力的提出具有重大的现实意义和深远的历史意义。它是强调以科技创新为驱动力、以新产业为主导、以产业升级为目标、以提升核心竞争力为目的的生产方式，旨在推动经济社会的高质量发展。旅游领域不是我国新质生产力发展的主战场，然而，从我国旅游发展的现实以及新质生产力发展的内在逻辑出发，如何摆脱传统的旅游经济增长方式，如何摆脱传统的旅游产业发展模式，形成高质量发展的态势，是一个重大课题。新质生产力的提出，为我国旅游经济高质量发展提供了科学的路径。旅游是生产服务的产业，作为服务性经济领域，旅游经济活动既有生产问题，也有消费问题，既有新质生产力发展的问题，也有新质消费力发展的问题，在消费需求决定生产供给的规律作用下，要形成旅游新质生产力发展的格局，取决于旅游新质消费力的发展态势。只有形成旅游新质消费力发育的环境，才能有效地推动旅游新质生产力持续发展。旅游消费力是反映全社会在一定时期内的旅游消费能力的经济概念，它涉及到旅游消费总量、消费结构、消费水平和消费群体，它直接关系到消费需求和经济增长的潜力。旅游新质消费力是相对于旅游传统消费力而言的，其中的“新”，强调的是以新旅游消费为主要特征，以绿色旅游消费、有文化目的旅游消费、有意义的旅游消费、学习成长型旅游消费、技能型旅游消费为主要支撑，而“质”则主要体现在旅游消费力的高效能、高效率和高品质上。因此，如何构建起以新质消费力驱动的旅游经济结构，是我国旅游高质量发展的一项重要工作。

旅游目的地过度旅游已成为影响旅游可持续发展和城市管理的世界性难题，过度旅游在世界各国引发广泛关注。过度旅游主要表现为游客及其不良行为的增长对旅游目的地产生负面影响，严重降低居民生活质量和游客体验，超过城市社会、经济、生态环境的承受极限，破坏了人与自然、人与人和人与自身的和谐。在我国许多旅游地和景区出现了供不应求的过度旅游。特别是在新媒体助力下，大量游客在短期内涌入，造成了诸如交通拥堵加重、公共服务设施超负荷、游客体验感变差、当地居民生活质量下降、生态环境破坏等多重问题，现在到了必须思考绿色旅游发展问题时候了。绿色旅游是新时期中国旅游发展的方式和模式，和谐、持续和效率是发展所要实现的三个目标。结合我国旅游发展的现实，围绕绿色旅游的三个目标推进我国旅游的发展，将会改变我国旅游的空间形态和产业形态，将会改变先前旅游投资模式、运营模式和管理方式，将会改变旅游评价体系、标准体系。在绿色旅游模式下，我国先前旅游发展所形成的许多制度、政策、措施和做法可能都要发生变化，从这个意义上说，推进绿色旅游发展，是我国旅游领域内的深度转型、是我国旅游体系的再造、是发生在旅游领域内的一场变革，这种由绿色旅游的推进所形成的我国旅游转型、再造和变革，将会加快我国旅游高质量发展目标的实现。

在我国各种旅游形态中，乡村旅游是最具活力的旅游形态，也是我国旅游对社会经济发展与进步贡献率最高的旅游形态。在工业化和城镇化过程中，我国的乡村要么是被城市完全吞并，不复存在了；要么是仅保留了原有乡村的个别标志性建筑，如祠堂、庙宇等，或保留了原有乡村的名称；要么是保留了局部连片传统空间形态，形成残局型乡村；要么是乡村基本框架风貌仍然存在，但是村容破损及人文流失严重。对于一些远离城市的偏远落后乡村，乡村具有一定的文化底蕴，村民对于传统乡村保护意识较强，这样的乡村基本没有受到城市化的影响，仍然能基本保持传统空间及人文风貌，但经济比较落后，这就是我国乡村的基本状态。因此，通过什么样的发展路径来解决我国的乡村困境，已经成为政府以及学术界所关注的一个大问题。实践表明，在我国一些地区，特别是乡村资源丰富、又有大城市作为依托的乡村来说，旅游化是解决乡村困境一个重要方式。通过旅游化发展，使农民可以不通过进城务工的方式，而是通过乡村旅游经营，获得资产性收入、经营性收入和劳动性工资收入；通过旅游化发展，使我国的农村保持固有的农村风貌，促成社会主义新农村的形成；通过旅游化发展，大量知识青年、企业家和艺术家落户到乡村，形成乡村振兴的人才基础。我国旅游高质量发展，就是要将旅游发展与乡村有机结合起来，通过乡村旅游助力乡村振兴。

旅游经济是围绕旅游消费而形成的一种经济，人的旅游形态与旅游方式发生演化，旅游经济的范畴就必然发生变化。在观光旅游时代，旅游经济的主体产业是旅行社、酒店和景区，由于旅游形态比较单一，旅游不需要与其它产业融合，便可满足旅游者的观光需要。进入度假旅游时代，多种旅游形态和旅游方式并存，迫使旅游领域要提供更丰富的旅游产品和旅游业态，来满足不同旅游者的需要。无论是产品还是业态，都要通过旅游与其它产业的深度融合来实现。应该说，度假旅游时代，是旅游深度融合的时代。2020年以来，以文化与旅游融合为主线的多种旅游融合正在加速进行，文旅融合、体旅融合、康旅融合、教旅融合、交旅融合成为主流。通过旅游的深度融合不仅形成了新产品、新业态、新玩法和新场景，极大地丰富了我国的旅游供给，同时，通过旅游融合也形成新的旅游空间、新的旅游业态，扩大了旅游的产业门类，提升了我国旅游经济的综合实力。从这个意义上说，旅游的深度融合是我国旅游高质量发展的助推器。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出，推动文化与旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区。从此，建设世界级旅游目的地和旅游城市、世界级景区和度假区，便成为各省市的一项重要工作。建设世界级的旅游空间，其内在逻辑是城市更新、产业结构调整、入境旅游振兴和文化强国建设。通过世界级旅游目的地、旅游城市、旅游景区和度假区建设，形成一批具有世界级水平的资源、产品、服务、品牌和管理的旅游空间形态和产业形态，以其为引领，全面推动我国旅游高质量发展。应当强调的是，世界级旅游目的地建设，重心在推动入境旅游发展。世界旅游发展的成功经验表明，推动入境旅游发展与世界旅游目的地建设密不可分。入境旅游的运行不论是点线旅游方式，还是板块旅游方式，都是以世界享有盛名的旅游目的地为核心。法国如果没有巴黎这个世界级旅游目的地作为支撑，法国不可能成为世界入境旅游大国；美国如果没有纽约、洛杉矶、旧金山等世界级旅游目的地作为支撑，美国也难以成为入境旅游大国。尽管世界级旅游目的地和旅游城市、世界级旅游景区和度假区建设对我国国内旅游发展具有不可小视的作用，但当前的重心是推动我国入境旅游强国建设。

不论旅游的溢出效应，还是旅游的主客共享，强化旅游的在地化是一个重要问题。从旅游发展规律来说，在地化不仅能保持旅游地固有的环境特质，提升旅游吸引力，同时，在地化可以强化旅游与当地经济社会之间的联系，进而提升旅游溢出效应。在地化是绿色旅游的主要内容，通过旅游在地化发展，可以极大地减少旅游地建设与经营所需要物资、设备的运输成本，降低旅游经营碳排放；通过旅游在地化发展，可以形成以本地为主体的绿色供应链和生产链，进而强化旅游对本地经济发展的溢出效应。应该说，我国各地在旅游项目建设、旅游产品开发和旅游企业经营过程中，忽视了旅游的在地化基本原则，大大降低了旅游所具有的溢出效应。推动我国旅游高质量发展，必须要强化旅游在地化问题。

从2010年起，随着我国大众旅游时代的到来，旅游从资源驱动转向投资驱动，大量社会资本进入旅游领域，形成了巨量规模的存量资产。我国旅游的资产存量至少在10万亿以上，资产主要集中在15000家景区、700多家国家级和省级度假区、300多家国家级和省级旅游休闲街区、近万家星级酒店、300多万间民宿。我国的旅游资产存量为我国旅游经济运行奠定了坚实基础。不可否认，我国的旅游资产存量中，有相当数量的低效资产、无效资产，甚至是闲置资产。特别是一些经济欠发达地区，在旅游目的地建设和旅游项目开发上，期望通过全方位的资源配置、旅游基础设施建设，成为全国重要的旅游目的地。地方在旅游发展中经常说的一个词就是“打造”，打造国内知名的旅游目的地、打造世界健康旅游目的地、打造旅游发展的高地等等。为实现“打造”目标，新的旅游投资项目不断进入，然而许多旅游项目看上去很好，但市场并不认可，由此便形成了无效资产。因此，有效盘活旅游存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于拓宽旅游企业社会投资渠道、提升旅游全要素生产率、推动我国旅游经济高质量发展具有重要意义。旅游存量资产的盘活不仅是绿色旅游发展的选择、也是旅游高质量发展的要求，同时，存量资产的盘活也是发生在旅游领域内的一场革命，旅游资产盘活涉及到方方面面的不同利益主体，涉及到土地、财政、环保和产权等制度政策，是一个系统工程。如何通过旅游的深化改革、制度创新，在充分发挥政府与市场力量的前提下，鼓励金融机构按照市场化原则为盘活闲置旅游项目提供配套融资支持，支持符合条件的项目通过资产重组等方式提升资产吸引力，鼓励社会资本以及设计策划、建设投资、管理运营、内容生产、技术支持等方面的市场主体参与旅游项目投资、建设和运营，是旅游存量资产盘活的关键所在。

随着我国社会经济的进步，人民生活水平的提升，我国旅游进入了大众旅游发展阶段。度假旅游时代到来，旅游融合速度加快，旅游业态丰富，旅游产业边界扩展，市场主体多元以及旅游空间形态多样，使得我国迈入深层发展阶段。制约我国旅游发展的制度性、市场性、资源性和要素性因素不断积累，在一定程度制约了我国旅游高质量发展。因此，通过国家立法来保障旅游发展成为关键。从我国的立法来说，有促进型立法与管理型立法两种不同的分类方式。促进型立法以提倡、激励、服务、引导以及对政府的考核评价作为核心价值，管理型立法直接为各类主体设定权利义务。促进型立法着眼于社会主要矛盾转变的新形势，往往关注的是社会整体发展过程中的薄弱产业、事业或者需要政府提供更多服务和支持的领域，在这些领域适度地采用促进型立法，可以发挥立法的激励鼓励、正面评价、引导奖赏等功能，体现了立法从“管制”到“引导”的转变。从我国旅游发展的现实意义出发，我国亟需一部《旅游促进法》作为一种重要的、柔性的立法形式，通过提倡、引导等方式贯彻国家旅游发展意志。《旅游促进法》要着眼于旅游发展的系统性、规范性和协调性，规定多个部门的统筹协调、互相配合。同时，厘清政府、市场和社会之间的权力与责任边界。激活旅游治理能力和整合旅游可利用的资源，通过鼓励市场机制、公众参与、丰富旅游治理的方式调整相关的法律关系，明确《旅游促进法》要“促进什么”的核心内容，提升旅游发展配套制度的及时性与科学性，从立法层面来推动我国旅游高质量发展。

旅游作为空间与产业为一体的经济领域，其旅游布局、发展重点必须服从国家区域发展战略，通过旅游助力国家区域发展。区域发展战略是指对一定区域的经济社会发展和生态环境保护作出的整体谋划，它具有战略性、长期性、稳定性和可持续性等特点。在国家区域经济发展方面已经有6个片区纳入了“重大国家战略”，它们分别是：京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、长江经济带、黄河流域生态保护与高质量发展、海南全面深化改革开放。在这6个区域内，旅游的布局以及旅游发展重点，只有与6个区域的战略定位相吻合，才能发挥旅游赋能效应。如京津冀协同发展区域，其战略定位是以首都为核心的世界级城市群，旅游布局和发展重点要围绕着建设世界旅游目的地来进行；粤港澳大湾区发展区域，其战略定位是充满活力的世界级城市群，旅游布局和发展重点要围绕着建设世界旅游中心来进行；长三角一体化发展区域，其战略定位是全国高质量发展样板区、现代化引领区、区域一体化发展示范区，旅游布局和发展重点要围绕着城乡旅游一体化发展来进行；黄河流域生态保护与高质量发展区域，其战略定位是在生态优先的基础上实现高质量发展，旅游布局和发展重点要围绕着绿色旅游和生态旅游发展来进行；海南全面深化改革开放发展区域，其战略定位是全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区和国际旅游消费中心，旅游布局和发展重点要围绕着建设国家度假地和世界旅游消费中心来进行。同时，由于东部、西部、中部和东北地区社会经济发展水平不同，旅游所处的发展阶段不同，国家要对不同的区域实施不同的旅游政策。对于西部旅游资源相对丰富地区，多布局景区特别是高等级的景区；对东部旅游发达的地区，多布局国家级度假区和旅游休闲街区。通过重点旅游发展的地区布局，构建完整的旅游高质量发展的地区结构。