【品橙旅游】编者按：二十届三中全会把财税改革作为第五部分“健全宏观经济治理体系”的一部分内容，更强调“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。其中，万亿消费税，将成为新一轮财税体制改革的发力点。消费税会增加地方财政收入，但它也会考验企业成本控制力、影响商品价格，故而引起了不少讨论。
有金融人士分析认为，消费税征收环节的后移还需要解决征管能力的问题，生产环节的纳税人是烟、酒、油、汽车等生产企业，零售环节纳税人数量众多，征管难度或提高。同时，消费税下划地方后，各地增加的收入并不均衡，因此转移支付也要作相应调整。所以，消费税的真正落地可能还需时日。在落地前，旅游企业该做好哪些准备？如何理解此次改革？
对此，我们邀请中国人民大学公共管理学院郑国教授撰文解读消费税改革，从不同角度分析消费税可能给行业带来的影响。
1. 中国已经进入消费社会
在人类社会发展的不同阶段，经济增长的主导部门各不相同。在农业社会，自然资源是经济发展的基础；在工业社会，制造业是经济增长的主要动力；在后工业社会，消费成为决定经济增长的关键力量。改革开放以来，中国经济得到了快速发展，先后经历第一产业主导和第二产业主导后，2013年第三产业增加值超过第二产业。近十年来，中国第三产业规模继续扩大。到2023年，三次产业结构的比重为7.1：38.3：54.6，第三产业已经超过第二产业16.3个百分点。人均GDP达到1.27万美元，在全球处于中等发达水平。综合来看，中国整体已经进入后工业社会。
与之相对应的是，中国经济增长的动力也发生了结构性转型。投资、出口和消费是拉动经济增长的“三驾马车”。在改革开放后的前30年，中国经济增长的主要动力是投资和出口，全社会固定资产投资和进出口总额持续快速增长，相继成为全球贸易和净资产规模最大的国家。但进入新时代后，消费开始快速增加。2013年至2023年，中国社会消费品零售总额从23.2万亿增长至47.1万亿，已经成为全球第二大消费市场。2023年，最终消费支出对经济增长的贡献率达82.5%。消费开始成为推动经济高质量发展、构建新发展格局和满足人民幸福生活的有力支撑。
近两年，在全球经济整体乏力、国际环境复杂多变和新冠疫情的影响下，中国经济整体增速变缓。国家正在实施扩大内需战略，释放消费活力，激发消费潜力，营造“愿消费”“敢消费”“能消费”的环境，密集出台了《关于恢复和扩大消费的措施》《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》《关于促进服务消费高质量发展的意见》等多项促进消费的政策。因此，消费对中国未来社会经济发展的影响将更加显著。
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2. 旅游业是消费社会的支柱产业
旅游业是典型的消费型产业，而且产业关联度高、带动力强，因此是消费社会的主导产业。随着中国整体从农业社会到工业社会再到后工业社会，旅游业也从无到有、从小到大、由弱变强。旅游产业的重要性不断提升，从第三产业的重要产业，到国民经济的先导产业和新的增长点，再到国民经济战略性支柱产业。2013年，中国国内旅游总人次32.6亿，旅游总收入2.6万亿元。2019年，国内旅游总人次达到60.1亿，旅游总收入5.7万亿元。疫情三年，中国旅游业受到了极大冲击。但2023年开始快速恢复，国内出游总人次48.9亿，旅游总收入达到4.9万亿元，旅游产业增加值约占GDP的4.0%。随着消费社会进一步深入，旅游业在国民经济中的地位还将进一步提升。据世界旅游理事会（WTTC）预测，到2033年旅游业将占中国经济的14.1%。继“乡土中国”和“城市中国”后，“旅游中国”将成为中国社会的新标签。为此，各地政府也都将旅游置于地方发展的核心位置，开始“以旅游比高低、以文化论输赢”。
3. 现行的税制弱化了地方政府发展旅游业的热情
税收是一项重要的经济政策工具，也是地方政府行为的一个重要指挥棒。中国现行的税收制度主要形成于工业化时期，“重生产、轻消费”是其显著特征。税收主要来自于生产环节，重点向企业征收，增值税是其典型代表。这就导致地方政府在经济发展中“重生产、轻生活”，将与工业有关的设施定义为“基础设施”，而将为人民生活服务的设施定义为“配套设施”。各地通过不断扩大工业生产，竞相上马大项目，在推动工业化的快速发展的同时也抑制了消费，导致产能过剩、资源浪费、环境污染等严重问题。
在工业社会，哪里生产能力强，哪里经济就发达。在消费社会，哪里人口多、消费能力强，哪里经济就应当发达。但现行“重生产，轻消费”的税收制度不能支持社会经济转型的需求。受其影响，旅游产业也存在显著的“富民不富政府”现象。旅游业发展虽然带动了大量的就业和百姓增收，但由于地方层面的涉旅企业大多是小微企业和个体户，对地方税收的贡献不大。为了发展旅游业，地方政府还需要投入大量资金完善基础设施和公共服务设施，旅游对地方财政的贡献明显低于地方财政对旅游的投入。也就导致像桂林、黄山、三亚这样的典型旅游城市也要想方设法发展工业，努力建设工业开发区。
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4. 消费税改革对旅游业的影响
消费税在我国是仅次于增值税和企业所得税的第三大税种，自1994年开征。2023年，我国消费税总额约1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%。现行的消费税涵盖15个商品类目，其中税收规模最大的是烟草、成品油、汽车制造和酒类。消费税全部归中央，主要在生产和进口环节征收，与地方没有关系，因此无益于地方政府刺激消费和改善消费环境。
消费税的初衷在于调节产品结构和引导消费方向，实现“寓禁于征”的政策目的。在当前地方财政捉襟见肘的背景下，消费税改革的主要目的是补充地方财力，缓解地方财政压力。目前明确的改革方向有两点：一是征收环节后移，即从过去的生产环节征收改为批发零售环节征收；二是消费税分成，即从过去完全归属中央改为中央和地方分成。从国际经验来看，消费税改革还有第三个可能，即扩大征税范围，将更多的奢侈商品、高端服务、高能耗和高污染商品纳入征税范围。
消费税的改革有助于增加地方财政收入，改变地方政府“重生产、轻消费”行为模式，激励地方政府努力创新消费场景、改善消费环境、优化消费供给、激发消费潜力。由于旅游产业的一大特点是吸引外地人来消费，有利于扩大地方消费规模，进而获得更多的财政收入，走出旅游“富民不富政府”的发展困境。因此消费税改革也必将进一步激励地方政府关注旅游产业，努力丰富旅游产品，不断提升旅游设施和服务品质，使旅游业走上良性循环的发展道路。
（本文作者为中国人民大学公共管理学院郑国教授）
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