据相关媒体报道，7月22日，湖北恩施地心谷景区发生游客坠落事件。23日中午，景区发文通报高空坠桥事件：7月22日15时50分左右，一上海籍游客潘某（10岁）在家人陪同下游玩湖北佳音旅游公司地心谷景区“步步惊心”项目时，不慎从悬空桥上坠落。事故发生后，景区第一时间将潘某送往恩施州中心医院进行全力救治，并安排专人全程陪护。经初步诊断，潘某腰椎、胸椎骨折，头皮裂伤，暂无生命危险。目前，县文旅部门已责令关停该游乐项目，并对景区进行全方位安全隐患排查。相关部门正在对事故原因进行调查。
23日，天津市蓟州区文化和旅游局发布《事故通报》消息：7月22日14时许，一名游客在游玩九山顶景区“步步惊心”项目时突发身体不适导致昏迷，在工作人员救助过程中坠落，后经抢救无效死亡。事故发生后，我们深感痛心，立即责令九山顶景区妥善处理后续事宜，配合做好事故原因调查。目前，该景区已全面停业整顿，对各类娱乐项目进行全面的安全隐患排查，严防类似情况发生。
两家相隔近千里的景区在同一天下午（22日）发生高空坠桥事故，同一天当地区县文旅局同时发声，责令关停该游乐项目或责令景区妥善处理后续事宜。我们不禁要问，区县文旅部门有这个权力吗？类似“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”游乐设施的安全管理职责的部门和安全监管职责的部门是当地文旅部门吗？
《安全生产法》（2021年修正本）第三条第三款规定：“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”第十条第二款规定：“……。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”这是我们确定类似“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”游乐设施监管部门的基本原则。如果我们还是不能确定此类游乐设施的监管部门，2019年9月19日国务院安委会办公室印发的《关于加强游乐场所和游乐设施安全监管工作的通知》（安委办〔2019〕14号）也是参考标准。该通知第二条规定：“二、进一步明确职责分工，凝聚安全监管合力。各地区要结合当前游乐场所的安全形势和特点，组织各有关部门按照职责分工抓好游乐场所的安全监管。各级教育、住房城乡建设、文化和旅游等部门及游乐场所项目审批部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”原则和“谁的场地谁负责”的要求，扎实开展本行业领域内的游乐场所和游乐设施安全风险隐患排查整治。市场监管部门按照相关法律法规要求切实加强大型游乐设施安全监察，完善游乐设施安全标准。配合有关部门委托相关技术机构开展风险评估、检验检测等技术服务工作，为小型游乐设施安全管理提供指导和服务。应急管理部门充分发挥安委办综合协调作用，督促各地区及有关部门加强游乐场所和游乐设施安全监管。其他有关部门配合做好游乐场所市场秩序规范、打击违法行为和舆论教育引导等工作。乡镇街道加强对本行政区域内游乐场所和游乐设施的经营管理主体安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全监管职责。”
一、“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”游乐设施是否属于特种设备？
2018年9月7日，国家市场监督管总局发函《市场监管总局办公厅关于“玻璃水滑道”与“轨道滑索”监管范围的复函》（市监特设函[2018]909号）指出：“关于“玻璃水滑道”。经总局特殊设备安全与节能技术委员会大型游乐设施分委会专题研究，全国索道与游乐设施标准化委员会技术鉴定，“玻璃水滑道”（含采用水泥材料水滑道。图示详见附件1）不属于《水上游乐设施通用技术条件》（GB/T18168-2017）中规定的“水滑梯”和“峡谷漂流”范畴，不在《特种设备目录》大型游乐设施的范围。不纳入大型游乐设施实施监管。相关质监部门应当将“玻璃水滑道”有关情况向当地政府报告，建议有关部门依法实施监督管理。
2019年9月26日，一名叫李春的基层特设设备安全监察员在国家市场监督管理总局留言，其题目是《彩虹滑道（旱雪滑道）这种游乐设施是否属于特种设备目录中的大型游乐设施范畴》，留言内容为：
“我是一名基层特设设备安全监察员，现在全国各地陆续出现了彩虹滑道（旱雪滑道）这种游乐设施，并引起了乘客的追棒变成了网红游乐设施，该设施主要用塑料材质的彩虹旱雪滑块铺装滑道，使用雪圈（类似汽车充气内胎，设有简易安全带，无制动装置）为载人设备（滑车），无动力，依靠乘客自重及惯性沿滑道下滑方式游乐。
“1.根据《特种设备目录》中大型游乐设施的定义参数其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s，或者运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。彩虹滑道是满足上述参数的。
“……。
“3.根据特种设备相关法规的要求，大型游乐设施从设计、生产、安装、使用等均需要获得许可和相关人员资格认定。但据通过国家企业信用信息公示系统查询有关企业许可资质，并未能查询到这些企业获取了大型游乐设施制造、安装等许可证，咨询了其他地方已建成投入使用的该游乐设施，似乎办理特种设备使用登记证情况甚少。
“总局领导，为了明确监管责任，履行好监管职责，请问，彩虹滑道（旱雪滑道）这种游乐设施是否属于特种设备目录中的大型游乐设施范畴，是否是我们部门监管的特种设备对象呢？（建议总局尽快会同有关技术机构，到各地调研，像市监特设函【2018】909号形式或公告的形式明确该设施的定位，以便基层同志更好的开展工作）。”
特种设备安全监察局在2019年9月29日回复：“根据现有法律法规，属于《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》调整范围，且列入《特种设备目录》的设备，纳入特种设备实施监管。目前，您描述的设备不在《特种设备目录》范围内，不纳入特种设备实施监管。”
2020年7月6日，一名基层市场监管部门人员在国家市场监督管理总局留言，其题目是《咨询造桥特种设备及监管归属部门》，留言内容为：
“总局领导，您好！
“我们在日常监管和实地核查的时候发现在造桥上有特种设备，不知道名称，但对应《特种设备目录》里的名称网上搜索得到的结果不准确。现想咨询一下是什么特种设备，监管归属部门是哪里。因总局留言系统无法上传图片的原因，详见文字描述：
“一是一条江上有一座桥要造起来，在桥中间的位置分开，两边各有一台设备，仅用于吊起桥梁，一节一节的吊，然后一节一节的接通桥梁结构，而这两台设备是分别有铁夹固定在桥面两边，或是直接固定在桥上，设备结构看上去比较简单，有铁架和钢丝绳等。网上查询不到该设备的准确信息。请问这是什么特种设备？是否在特种设备目录内？属于哪个部门监管？
“二是在一个江面上，有一个悬浮起来的底座，而底座上有一台设备，像是已经固定在上面，用处也是用来吊桥梁，或是吊桥梁材料，请问这是什么特种设备？是否在特种设备目录内？属于哪个部门监管？
“2020年7月6日，特种设备安全监察局回复：根据你的描述，无法准确判定。请你对照《特种设备目录》及相应产品标准等自行界定。”
通过这三个回复可以看出，对于类似问题，市场监管总局的观点是“将有关情况向当地政府报告，建议有关部门依法实施监督管理”、“不纳入特种设备实施监管”或者由监管人员对照《特种设备目录》及相应产品标准等自行界定。
那么，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”游乐设施是否属于特种设备？
以国家标准《游乐设施术语》（GB/T 20306-2017）为标准，先看看以上项目是否属于游乐设施。
《游乐设施术语》：
“2基本概念。2.1游乐设施：用于人们游乐（娱乐）的设备或设施。”
“2.2.1大型游乐设施：用于经营目的，承载乘客游乐的设施，其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s，或者运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。”
通过对比《游乐设施术语》相关概念，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”项目应当属于游乐设施，至于是否属于大型游乐设施，根据具体情况而定。
那么，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”是否属于特种设备？
根据我国现行法律法规的规定，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”项目，应当属于特种设备中的大型游乐设备，其依据如下：
第二条规定：
“……。
“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”
“国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。”
2.《特种设备安全监察条例》
第二条规定：“本条例所称特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器(含气瓶，下同)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场(厂)内专用机动车辆。
“前款特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门(以下简称国务院特种设备安全监督管理部门)制订，报国务院批准后执行。”
第九十九条第七项规定：“本条例下列用语的含义是：(七)大型游乐设施，是指用于经营目的，承载乘客游乐的设施，其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s，或者运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。”
3.《大型游乐设施安全监察规定（2021年修订）》
第四十三条第一款规定：“本规定所称大型游乐设施，是指《特种设备安全监察条例》规定的用于经营目的，承载乘客游乐的设施，其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s，或者运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。”
我国现行法律法规对大型游乐设施的定义为：
大型游乐设施，是指用于经营目的，承载乘客游乐的设施，其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s，或者运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。
大型游乐设施可以分为两大类：
第一类：
（1）用于经营目的；
（2）属于承载乘客游乐的设施；
（3）其范围规定为设计最大运行线速度大于或者等于2m/s。
第二类：
（1）用于经营目的；
（2）属于承载乘客游乐的设施；
（3）运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施。
“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”项目属于第二类，属于“运行高度距地面高于或者等于2m的载人大型游乐设施”。
如果我们仔细阅读特种设备安全法律法规对大型游乐设施的规定，对照“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”项目从设计、制造、安装和使用全过程，与特种设备目录中的大型游乐设施特种设备没有任何区别。
注意，“运行高度距地面低于2m的载人游乐设施”，只是不属于大型游乐设施而已，但可以将其归类为小型游乐设施。
二、大型游乐设施归谁管？
依据国家市场监管总局部门规章《大型游乐设施安全监察规定（2021年修订）》的规定，大型游乐设施的行政监管主体是市场监管部门。当然，《特种设备安全法》《特种设备安全监察条例》，也是这样规定。
参考原国家质量技术监督局发布的《特种设备质量监督与安全监察规定》（国家质量技术监督局令第13号）（注：本规定已被2018年3月6日国家质量监督检验检疫总局令第196号《国家质量监督检验检疫总局关于废止和修改部分规章的决定》废止）的相关规定：
1.第二条第二款规定：“本规定所称‘特种设备’包括电梯、起重机械、厂内机动车辆、客运索道、游艺机和游乐设施、防爆电气设备等。执行本规定具体的特种设备目录，由国家质量技术监督局根据特种设备危险性程度提出，征求有关方面意见后确定，并公布实施。”
2.第四条第一款规定：“国家质量技术监督局统一负责全国特种设备的质量监督与安全监察工作；地方质量技术监督行政部门负责本行政区域内特种设备的质量监督与安全监察工作；各级质量技术监督行政部门的特种设备安全监察机构（以下简称特种设备安全监察机构）在各自职责范围内，负责实施特种设备的质量监督与安全监察。”
3.第五十五条规定：“对新建或者改建危险性较大的游艺机和游乐设施实行设计审核制度，设计审核工作由省级特种设备安全监察机构组织，审查由国家游艺机和游乐设施监督检验机构承担，审核通过后，方可以投入正式制造和安装。”
……
可以得出这样的结论：（1）这里没有区分是大型游乐设施还是小型游乐设施；（2）游乐设施均归特种设备安全监察机构监管。
有读者会问，《特种设备质量监督与安全监察规定》（国家质量技术监督局令第13号）不是已经废止吗？按照《特种设备安全法》第二条第二款的规定：“本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。”第五条的规定：“国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理。县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理。”特种设备安全监督管理的部门只监管大型游乐设施，《特种设备目录》上没有的游乐设施是否就不由特种设备安全监督管理的部门监管？
回答这个问题很简单：根据《安全生产法》第十条第二款规定的业务相近原则，游乐设施原来就归特种设备安全监督管理的部门监管，难道原国家质量技术监督局废止了《特种设备质量监督与安全监察规定》后就不该归其监管？除非当地县级以上人民政府按照业务相近的原则确定了新的监督管理部门，比如，当地政府明确由文旅部门监管。注意，这里说的是“比如”。
因此，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施，其行政监管主体应当是市场监管部门。
值得注意的是，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施项目未列在《特种设备目录》中，不是市场监管部门拒绝监管的理由。只要市场监管部门没有把“这口锅”甩出去，依照业务相近原则还得依法监管。
三、“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施属于哪个行业？
目前，我国认定市场主体所属行业的标准是《国民经济行业分类》（国统字〔2019〕66号）。以山西省为例。
2020年11月30日，山西省人民政府安全生产委员会（现改为“山西省安全生产委员会”）印发《关于印发<山西省管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全实施细则>的通知》（晋安发〔2020〕18号）（以下简称《通知》），其中，第六十六条规定：“根据《国民经济行业分类》（国统字〔2019〕66号），将各行业领域的行业安全管理和行业安全监管责任明确到各有关部门（见附件），各有关部门要按照责任划分认真履行职责。”
《国民经济行业分类》将娱乐业划分在“文化、体育和娱乐业”（R类），“娱乐业”（90类）又分“室内娱乐活动”（901类）和“游乐园”（9020类）等。其中，“游乐园”是指配有大型娱乐设施的室外娱乐活动及以娱乐为主的活动。因此，“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施可以划入“娱乐业”中的“游乐园”范围。
那么，“娱乐业”的行业管理部门是谁呢？根据《通知》《附件 行业安全管理和行业安全监管责任划分表》，负有安全管理职责的部门是“省民政厅、省文旅厅、省体育局”，负有安全监管职责的部门是“省民政厅、省文旅厅、省体育局等按职责分工负责”。值得注意的是，省文旅厅主要监管的是娱乐业中的“室内娱乐活动”（901类），对于大型娱乐设施的室外娱乐活动及以娱乐为主的活动，不属于省文旅厅监管。也就是说，省文旅厅不应当是类似“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施安全管理职责的部门和安全监管职责的部门。
由于我国划分行业标准的依据都是《国民经济行业分类》，其他省、自治区和直辖市划分行业的标准都是一致的，因此，类似“步步惊心”“高空极限挑战网红桥”大型游乐设施的安全管理职责的部门都不应当是文旅部门，除非当地县级以上人民政府明确这类项目确定为文旅部门。从这个角度看，天津市蓟州区和湖北恩施的文旅部门似乎管了不该管的事。当然，如果当地政府委托文旅部门作为事故的新闻发言单位也是可以的。
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（原题：《景区“步步惊心”项目到底归谁监管？》李志轩）
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