近日，中国民用航空局发布《关于修改〈民用航空空中交通管理规则〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2022年5月20日。这是《民用航空空中交通管理规则》（初为《中国民用航空空中交通管理规则》，2017年9月更名为《民用航空空中交通管理规则》，以下简称《规则》）第六次修订，将增加安全裕度，进一步提高管制运行效率和空中容量。
民航空中交通管理规则的基本遵循与发展
作为一项系统工程，民用航空管理涉及多个层面，其中空中交通管理（管制）是一项极为重要的工作。1944年4月4日正式生效的《国际民用航空公约》（又称《芝加哥公约》），为避免各国空中交通管理规则出现较大差异及确保适用上的公平性，明确规定“缔约各国承允采取措施以保证在其领土上空飞行或在其领土内运转的每一航空器及每一具有其国籍标志的航空器，不论在何地，应遵守当地关于航空器飞行和运转的现行规则和规章。缔约各国承允使这方面的本国规章，在最大可能范围内，与根据本公约随时制定的规章相一致”。1971年2月15日，中国正式宣告承认该公约，1974年3月28日公约正式对中国生效。
为确保各国空中交通管理规则的统一性，《芝加哥公约》通过其多个附件为各国制定空中交通管理规则提供建议，包括附件二“空中规则”、附件三“国际空中航行的气象服务”、附件十一“空中交通服务”、附件十五“航行情报服务”等。从实践情况看，国际民航组织通过对《芝加哥公约》相关附件的不断修订与完善，确保了各国空中交通管理规则的相对一致性。
20世纪90年代以来，随着《中华人民共和国民用航空法》的颁布，我国民航管理立法步入快车道。在空中交通管理方面，中国民用航空总局1990年5月发布《中国民用航空空中交通管理规则》，其后分别于1994年2月、1997年7月进行修订，其内容主要包括人员培训、空域划分、程序管制、空中交通管制设施、流量管理、飞行高度层等。近年来，为适应空管工作需要，参考国际民航公约附件及其他民航发达国家规章的修订情况，2001年3月、2007年11月、2017年9月《规则》分别进行了修订。而此次修订加强了对管制服务机构的管理，对我国相关管制运行规范进行优化，细化了管制员岗位工作要求，纳入了有关法律法规对通用航空空中交通管理方面的规定，将进一步规范和优化民航空中交通管理部门的职能。
《征求意见稿》的主要亮点
本次《规则》修订内容集中于雷达管制、自动终端服务和机场道面刹车效应情报（属于机场和进近管制服务）等，亮点颇多。
缩短雷达水平间隔标准。雷达管制间隔标准适用于所有被雷达识别的航空器之间，一架正在起飞并在跑道端2公里内被识别的航空器与另一架被识别的航空器之间，合理的雷达管制间隔可以确保航空器进近管制和相邻管制的安全性和效率性。本次修订将《规则》第四百零六条被识别的航空器与航空器之间雷达管制间隔标准减少7%左右，一是总体上缩短了进近管制和区域管制的雷达水平间隔，二是在相邻管区使用雷达间隔或非雷达间隔时，缩短了（雷达管制的航空器与管制区边界线之间的间隔在未经协调前）进近管制和区域管制的雷达水平间隔。这一数值的缩减必然会加大航空器的飞行密度，相应提高机场吞吐量和航线承载量。《征求意见稿》将《规则》第四百零七条、第四百零八条规定的6公里雷达间隔标准也相应修改为5.6公里。《规则》第四百一十条关于航空器与显示器上标出的障碍物标志的水平距离应遵守的“航空器距雷达天线50公里以内间隔标准为不小于6公里；航空器距雷达天线50公里以外间隔标准为不小于10公里”相应修改为5.6公里和9.3公里。此外，对《规则》第四百二十九条调整，要求“在机场塔台管制区内为仪表气象条件的情况下，有进场航空器时，塔台管制员应当：1.收到进近雷达管制员通报最后进近的航空器位置报告后，或与五边进近的航空器建立联络时，发布着陆许可。着陆许可通常应当在航空器距跑道入口处7至11公里发出。对于进近管制单位批准采用5.6公里雷达间隔标准且连续提供进近雷达管制服务不足3年的，着陆许可最晚不能迟于航空器距跑道入口处4公里”。这里的对于进近管制单位批准采用的雷达间隔标准距离原为6公里。
自动终端情报服务通播部分的修订。将《规则》第一百六十条规定的“同时为进场和离场航空器提供服务的自动终端情报服务通播应当按顺序包括下列主要内容”的第（七）项，调整为“需要通报的跑道表面状况及其重大变化”，原规定为机场“重要的跑道道面情况，需要时提供道面刹车效应情况”，这表明进一步提升了信息服务的质量。
明确区分机场跑道表面状况和刹车效应信息的提供方。目前，《规则》第二百八十八条规定：“塔台管制员应当将机场管理机构或者运行中的航空器驾驶员提供的道面摩擦系数或者道面刹车效应情况通知起飞、着陆和滑行的航空器。机场道面刹车效应，通常由机场管理机构用仪器测得，分为好、中好、中、中差、差五个等级。”从实践来看，该规定没有合理区分机场管理机构和运行中的航空器驾驶员的职责，一方面，刹车效应与航空器驾驶员的感知有较大联系，由驾驶员提供更为合理；另一方面，摩擦系数等跑道表面情况由机场管理机构提供更为适宜。因此，《征求意见稿》改为“塔台管制员应当按相关要求将机场管理机构提供的跑道表面状况或者运行中的航空器驾驶员报告的跑道刹车效应情况通知起飞、着陆和滑行的航空器”。这有利于进一步提高驾驶员的风险意识。
（原题：《解读丨《关于修改〈民用航空空中交通管理规则〉的决定（征求意见稿）》高国柱 作者单位：北京航空航天大学法学院）
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